Evropská komise 31. května předložila další ze série diskusních dokumentů navazujících na březnovou Bílou knihu o budoucnosti Evropy, tentokrát k tématu hospodářské a měnové unie. Pod (pro někoho) líbivým heslem „prohloubení a dokončení“ HMU text předkládá vizi centralizované fiskální a transferové unie s postupující harmonizací hospodářských a sociálních politik.
Euro je „velkým úspěchem“, pokrok je vidět „na všech frontách“
Komise má za to, že jednotná měna „jedním z největších a nejviditelnějších úspěchů Evropy. Přispěla k integraci našich ekonomik a ke sblížení evropských národů. Vždy však byla mnohem více než jen měnovým projektem.“ „Euro je víc než jen měna. Pro kontinent, který byl po tak dlouhou dobu rozdělený, představují eurobankovky a euromince hmatatelnou každodenní připomínku svobody, výhod a příležitostí, které jim Evropská unie nabízí.“ „Euro je velkým úspěchem a těší se velké podpoře Evropanů. Je třeba si ho vážit a chránit ho.“ „Fungování a budoucnost hospodářské a měnové unie je zájmem všech evropských občanů“.
Celosvětová finanční krize podle Komise odhalila slabé stránky stále ještě mladé měny a eurozónu zasáhla obzvlášť citelně. Díky opatřením přijatým k vyztužení konstrukce HMU bylo zabráněno „nejhoršímu“. „Pokrok je dnes vidět na všech frontách.“ Evropská ekonomika zažívá oživení, nezaměstnanost klesá, investice začaly opět růst, souhrnný schodek v eurozóně klesl, i státní dluhy se začaly snižovat.
Ale potřebujeme více Unie
Komise míní, že struktura eurozóny je dnes pevnější než dřív, „ale neměli bychom podléhat falešnému uspokojení“. HMU „stále nebyla dokončena“. Je třeba „posílit politickou vůli k upevnění prvku ‚Unie‘“ v jejím rámci.
Fungování eura má prý „stále ještě daleko k dokonalosti a potřebuje reformy, které by přispěly k tomu, aby nám všem přinášelo ještě větší výhody. To vyžaduje politické odhodlání, vedení a odvahu.“ „Je zapotřebí větší důvěry ve všech oblastech, mezi členskými státy navzájem, mezi členskými státy a orgány EU i u široké veřejnosti.“ „Je ... zřejmé, že euro stojí teprve na začátku své cesty. Nelze spát na vavřínech ve chvíli, kdy je třeba dále posílit jeho strukturu.“
Zatímco měnová politika je na úrovni eurozóny centralizovaná, a měnová složka HMU tak byla naplněna, hospodářská unie podle Komise „zaostává“. Vedle rámcových fiskálních pravidel existují na úrovni EU jen „měkká“ ekonomická doporučení v rámci procesu koordinace hospodářských politik (tzv. evropského semestru). Menší míra integrace v oblasti hospodářské složky HMU prý „brání v tom, aby [tato] mohla plně podporovat měnovou politiku a hospodářské politiky jednotlivých členských států“. Měnová politika je tak zatím „navázána na decentralizované rozpočtové a sektorové politiky, které odrážejí především vnitrostátní okolnosti a preference“.
Komise vidí nedostatky rovněž v institucionální architektuře HMU. Tu považuje za těžkopádnou, jelikož vyvažuje unijní instituce a rozhodovací procesy s rostoucím počtem mezivládních subjektů a postupů. Tato „smíšená“ správa prý odráží „nedostatek důvěry mezi členskými státy i vůči institucím EU“ a „skutečnost, že mnoho nových pravidel nebo subjektů bylo průběžně zřízeno ad hoc, často v reakci na krize.“
Z uvedených důvodů i proto, že zatím nebyly vyvinuty všechny nástroje a stabilizační mechanismy (např. v oblasti finanční unie) má Komise za to, že hospodářská a měnová unie, ač je dnes silnější, nedokáže zatím v úplnosti odolávat velkým otřesům. Považuje tudíž za nutné tuto odolnost dále upevňovat.
Komise je přesvědčena, že „si jednoduše nemůžeme dovolit čekat, až přijde nějaká další krize, která nás konečně přiměje společně jednat“. „Silné euro si žádá silnější hospodářskou a měnovou unii.“ „HMU může být silnější pouze tehdy, budou-li členské státy akceptovat sdílení většího počtu pravomocí a společná rozhodnutí v záležitostech eurozóny ve společném právním rámci.“ „Cíl by měl být zřejmý: euro potřebuje posílit svou úlohu jakožto zdroje sdílené prosperity, hospodářského a sociálního blahobytu založeného na inkluzivním a vyváženém růstu a stabilitě cen.“ „Nastal čas nahradit dogmata pragmatismem a místo nedůvěry stavět mosty.“
Vize vývoje HMU do roku 2025
Komise pod hlavičkou dokončeníhospodářské a měnové unie nastiňuje pro období do roku 2025 vizi zásadní přestavby architektury eurozóny, kterou charakterizují tyto prvky: „dokončení skutečné finanční unie“, „dosažení integrovanější hospodářské a fiskální unie“ a „ukotvení demokratické odpovědnosti a posílení institucí eurozóny“.
V první fázi do konce roku 2019 by měla být především dokončena bankovní unie (zbývá zejména vytvořit společnou fiskální pojistku pro Jednotný fond pro řešení krizí bank a evropský systém pojištění vkladů) a má být pokročeno v budování unie kapitálových trhů (mj. první kroky k vytvoření jednotného orgánu dohledu nad kapitálovými trhy) na základě aktuálně projednávaných legislativních návrhů. Tyto dvě složky HMU jsou souhrnně označovány jako finanční unie.
V druhé fázi v letech 2020–2025 plánuje Komise řadu dalekosáhlých změn, které by se měly dotknout mimo jiné fiskální politiky, konvergence hospodářských a sociálních politik a institucionálního rámce eurozóny. Mezi nejvýznamnějšími prvky patří následující:
- Mělo by být vytvořeno tzv. evropské bezpečné aktivum neboli společné dluhopisy jakožto „bezpečné aktivum pro celou zónu, jež by se vyrovnalo státním dluhopisům USA“. Tento nástroj by podle Komise „posiloval integraci a finanční stabilitu“. Fakticky by šlo o další formu sdílení dluhů mezi členskými státy.
- Měla by vzniknout funkce makroekonomické stabilizace(centrální stabilizační funkce) jako další záchranný fond pro členské státy, které se ocitnou v rozpočtových nesnázích, určený na garanci veřejných výdajů. Mohl by být např. zaměřen na ochranu veřejných investic při náhlých hospodářských propadech nebo na podporu systémů pojištění v nezaměstnanosti při náhlém nárůstu nezaměstnanosti.
- Evropský stabilizační mechanismus by měl být přeměněn na plnohodnotný Evropský měnový fond, který by podle Komise „eurozóně poskytl více nezávislosti na ostatních mezinárodních institucích v oblasti finanční stability“.
- Komise dále předpokládá ustavení ministerstva financí eurozóny (euro area treasury) – v české jazykové verzi cudně označeného jako subjekt pro správu finančních prostředků eurozóny– jakožto výkonného orgánu v oblasti hospodářské a fiskální politiky. Ministerstvo by koordinovalo vydávání evropského bezpečného aktivaa spravovalo funkci makroekonomické stabilizace. V čele by stál ministr financí EU, který by byl zároveň stálým předsedou Euroskupiny. Přitom by byl patrně také členem Komise – v takovém případě by měl podobné smíšené „double-hatted“ postavení jako nyní vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
- Pokud jde o další institucionální otázky, Komise předpokládá, že Euroskupina (tj. grémium ministrů financí států eurozóny) by se stala plnohodnotnou formací Rady EU se všemi rozhodovacími funkcemi. Měla by stálého předsedu – patrně uvedeného „double-hatted“ ministra financí EU. Dále Komise hovoří o posílení postavení Evropského parlamentu v rozhodovacím procesu ve věcech eurozóny. Její návrhy v tomto smyslu nejsou příliš konkrétní. Zdá se, že uvažuje jen o mírných změnách – zmiňuje se zejména o „posíleném a formálnějším dialogu“ s EP. Konečně, Komise si představuje, že eurozóna bude mít navenek (v mezinárodních ekonomických organizacích a fórech – např. v rámci Mezinárodního měnového fondu) plně jednotné zastoupení a bude mluvit jedním hlasem.
- Stávající mezivládní ujednání a mechanismy typu Evropského stabilizačního mechanismu či fiskálního paktu by měly být podle Komise začleněny do právního rámce EU.
- Komise vyžaduje „rychlá a účinná opatření“ k silné ekonomické a sociální konvergenci, tj. ke sbližování hospodářských a sociálních politik států eurozóny. Hovoří o novém formalizovaném a závaznější procesu konvergence na základě dohodnutých norem. „Tento soubor norem by mohl zahrnovat opatření ke zlepšení kvality veřejných výdajů, investic do vzdělávání a odborné přípravy, k zajištění otevřenějších a konkurenceschopnějších trhů se zbožím a službami a vytvoření spravedlivých a účinných daňových systémů a systémů sociálního zabezpečení.“ Komise mimo jiné předpokládá, že by měly být přijaty minimální sociální standardy podle Evropského pilíře sociálních práv (k němu blíže zde). Pilíř prý poskytne „nový rámec pro mnoho politik v této oblasti“ a „podpoří spravedlivé a dobře fungují trhy práce a systémy sociálního zabezpečení“. Konvergenci by měl rovněž napomoci návrh společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob jakožto prvního kroku k harmonizaci korporátních daní.
Po předestření všech těchto zásadních položek je užitečné citovat jedno stěží uvěřitelné konstatování Komise: „Velká část diskuse o HMU je technické povahy. Řada myšlenek v tomto dokumentu představuje do značné míry pomyslné dotahování šroubků ve ‚strojovně‘ eura.“
Komentář
K novému výstupu Komise několik stručných poznámek:
1) Předně navzdory názvu nejde o dokument, který by předpokládal diskusi. Komise sice uvádí, že text „je výzvou pro všechny, aby se v rámci širší diskuse o budoucnosti Evropy vyjádřili k budoucnosti naší hospodářské a měnové unie“, ve skutečnosti se však na rozdíl od Bílé knihy o budoucnosti Evropyz března či Diskusního dokumentu o sociálním rozměru Evropyz dubna ani nesnaží předstírat existenci různých alternativ budoucího vývoje (vyjma drobných nuancí). Jde čistě o programový dokument, který vytyčuje jednu cestu k jedinému předem danému cíli v daném časovém úseku.
2) Opět se přitom ukazuje neupřímnost a chaotičnost diskuse o budoucnosti EU 27, která byla zahájena v březnu. Dřív, než se stačila rozvinout a vyústit v jakýkoli závěr debata o variantách Bílé knihy, z níž některé svšestranným prohlubováním integrace nepočítají (viz zejména variantu 2), Komise předkládá návrhy a vize takového druhu, jako by vše bylo rozhodnuto ve prospěch „více Unie“. Ukázkou toho byl už Evropský pilíř sociálních práv a související iniciativy.
3) Myšlenky zde předestřené nejsou ve většině nijak nové. Jsou recyklací, popř. rozvinutím konceptů a úvah, které se objevily už v dřívějších dokumentech či vyjádřeních institucí a představitelů EU, zejména v tzv. Zprávě pěti předsedůz června 2015. Tzv. evropské bezpečné aktivum je pak jen oživením neúspěšného projektu evropských dluhopisů.
4) Dokument je odrazem tradičního přístupu evropských centralistů, který univerzálně předepisuje „více Unie“, tj. prohlubování centralizace, jako medicínu na všechny problémy, a odmítá si připustit, že konkrétní potíže mohly vzniknout právě z přemíry centralismu. Čekat kritickou úvahu a zpytování svědomí ohledně role eura v dluhové krizi by bylo stejně bláhové jako čekat od nich něco podobného v případě vztahu schengenského projektu a migrační krize. Zastánci „stále užší unie“ příčinu problému vždy vidí v tom, že centralizace („integrace“) je ještě málo. Neschopnost sebereflexe je u nich absolutní. Jak výstižně říká ekonomka Hana Lipovská: „Evropská komise tvrdí, že se z ekonomické krize poučila. Dokument o prohloubení hospodářské a měnové unievšak ukazuje, že se jedná spíše o Poučení z krizového vývoje ve straně a společnosti– dokument, který nechce problémy řešit, ale jen je dále prohlubovat.“
5) Naplno se ukazuje, že hospodářská a měnová unie je nenasytná černá díra, která nepřestane vysávat kompetence členských států. Už v knize Unie blízká i vzdálenána jaře 2014 jsem upozorňoval na to, že jakkoli Evropský stabilizační mechanismus, fiskální pakt a bankovní unie představují mimořádně závažné kroky k centralizaci hospodářské politiky, jde podle všeho jen o začátek utahování smyčky. Vtipné je v tomto smyslu, že Komise hovoří o „dotahování šroubků ve ‚strojovně‘“.
Měnová unie by pro své ideální fungování vyžadovala postupné sjednocení hospodářských a sociálních modelů napříč členskými státy včetně daní, penzijního systému či pracovního práva, vytvoření společného rozpočtu a přesun rozhodování o těchto klíčových věcech do bruselského centra. To vše dohromady by znamenalo odstranění prostoru pro rozvíjení jakékoli skutečné politiky na národní úrovni, a degradaci států na regiony bruselského impéria. To je jistě něco, s čím počítal Jacques Delors a další architekti eura naladění na stejnou notu, ale určitě ne to, co politici slibovali lidem, když se euro zavádělo.
6) Vize Komise se všemi novými garančními fondy a společnými dluhopisy směřuje zřetelně k dluhové a transferové unii. Podtrhuje to fakt, že euro uvedlo členské státy do marasmu vzájemné závislosti a sdílených dluhů. Vytvořil se systém, kde jedni doplácejí na druhé; na jednu stranu jednotné parametry měny vyhovují některým státům, zatímco jiné na něm tratí, na druhou stranu dobří hospodáři jsou nuceni platit dluhy těch, kteří si žili nad své možnosti a na oplátku jim vnucují svoje modely.
7) Kritizuje-li Komise těžkopádnost a „smíšenou“ povahu institucionální struktury a rozhodovacích postupů v eurozóně, rozumějme tomu tak, že si přeje odstranit zbývající mezivládní prvky a svěřit rozhodování unijním institucím. Stejné mocenské motivy hledejme v případě ambice začlenit fiskální pakt a Evropský stabilizační mechanismus do právního rámce EU. Unijní orgány nemají rádi nic „mezivládního“ a nic stojícího mimo jejich kontrolu.
8) Konečně dokument je učebnicovou ukázkou exaltovaného uctívání a velebení jednotné měny ze strany věrozvěstů „stále užší unie“. Vypovídá mnohé o roli tohoto projektu v rámci aktuálního modelu integrace a o jeho primárně politické povaze. Euro bylo od počátku politickým projektem pojímaným svými architekty v čele s Jacquesem Delorsem jako symbol a katalyzátor vytváření evropské federace, který měl posloužit jako hmatatelný prvek identifikace občanů s Unií i jako hybatel přesunu moci z národní úrovně do Bruselu. Příznačné je, že v neúspěšné euroústavě bylo euro uvedeno jako jeden ze symbolů Unie. Ekonomické ohledy stály při vytváření měnové unie zřetelně v pozadí. Jednotná měna je spolu s Schengenem vlajkovou lodí evropského centralismu. Pro všechny, kteří projektují Unii jako státní útvar, má velkou symbolickou hodnotu. Odtud tolik sentimentu, zaslepenosti i ignorace ekonomické reality. (Ukázkou analogického přístupu ve vztahu k schengenskému projektu je sdělení Komise s názvem Plán návratu k Schengenu z března 2016.)
Nedávný článeko Evropském sociálním pilíři jsem zakončoval slovy, že uvedená iniciativa je další podtržení stavu zoufalství a beznaděje, do něhož dospěla evropská integrace. Obávám se, že v případě Diskusního dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie na tom nejsme jinak.
